議題背景：

太陽光電設置的過程中，可能因改變土壤、微氣候、日照等環境條件，而影響一個地區原有的生態或改變一塊農地原本的狀態。

過去在魚塭設置太陽光電有「環境社會檢核」制度做為指引，來辨識出在不同魚塭設置太陽光電的環境與社會影響。今年農業部發布「審查農業用地變更作太陽光電設施使用涉及生態檢視指引」草案，期盼這份指引可以成為在農地架設太陽光電前，業者初步評估生態的規範。台灣科技媒體中心邀請多元領域的專家提供觀點。

相關資訊：
審查農業用地變更作太陽光電設施使用涉及生態檢視指引（草案）專區（內含可下載之草案、簡報與各界意見）

 

專家怎麼說？
【翁國精】 【鄭安廷】【許育誠】【戴興盛】【郭奇芊】

2025年3月3日
屏東科技大學 野生動物保育研究所教授 翁國精

Q1：就您執行生態調查或監測的經驗，指引中的方法是否符合了解一地生態所需？這些方法可能有哪些限制？我們要如何理解這些方法的限制？

  1. 動植物生態的變化季節性通常很明顯，若施工前僅監測兩季，僅能看出該兩季的情形，而無法掌握長期趨勢與基準值，建議施工前應該長期監測至少一年以上，施工後至少監測3-5年，才能反映長期生態的影響（例如繁殖成功率的變化）。
  2. 動植物、微氣象、土壤等調查應該有統一標準化的做法和指標，以及分析流程。例如，哺乳動物調查如果以自動相機為主，則架設密度、高度、資料回收頻度、公告頻度、採用的相對豐度指標或生物多樣性指標…等，都應該有一致的規範。
  3. 生態監測的資料建議上傳至統一的監測資料平台，做長期的倉儲與再利用。這些資料應能公開讓大眾檢視，而且也是未來珍貴的研究資料，尤其是跨案場的綜合分析，可用於檢討這項政策的利弊得失。這方面的做法可參考林保署的自動相機資料庫。
  4. 應嘗試建立生態影響評估的標準，例如動物相對豐度指標增加或減少多少百分比、案場周邊溫度濕度變化多少、土壤有機質改變多少，可視為有負面影響或沒有影響，都應該有一套標準（雖然建立標準可能不容易且爭議非常大），否則生態監測只會淪為資料累積的工作。
  5. 目前監測範圍僅限案場及其周圍30-50公尺，這個範圍對於許多動植物而言意義不大，建議擴大至200公尺左右。

Q2：台灣過去是否有針對農地累積生態資訊？在農地上，不同地區或不同類型的農地需要注意的物種有什麼差異？例如位於淺山或丘陵的農地跟平地的農地，需要注意的生態情況或物種是否有差異？或是花東地區與西部地區相比，是否有特別需要注意的物種？（請依您的研究樣點舉例即可）

果園和低矮作物的農地可能有很不一樣的物種會利用。目前的指引聚焦在石虎和草鴞，建議增加穿山甲、食蛇龜、柴棺龜等與人類生活範疇相近的瀕危物種。另外，蝙蝠也是需要注意的物種，因為蝙蝠提供的生態服務（例如害蟲控制）非常重要，建議可以諮詢臺師大黃俊嘉老師。其他兩棲爬行動物及昆蟲等請再諮詢其他專家的意見。

Q3. 有些農地案場可能涉及已指認之瀕臨絕種野生動物的棲息地，因此有不同的監測標準與方法，草案以石虎與草鴞為例，說明監測方法。台灣還有哪些已指認之瀕臨絕種野生動物可能與農地重疊？草案中的監測方法建議，能否類推至其他物種？例如石虎的監測方法，可以類推至其他瀕臨絕種的野生哺乳類動物嗎？

不同物種的調查方式會很不一樣，例如蝙蝠也是哺乳類，但需要偵測超音波，兩棲爬行動物可能需要人工調查。

Q4. 除了目前指引中所提及的迴避、縮小、減輕、補償措施，有沒有您覺得應該被納入考量，但尚未被納入的策略？

如果案場很大，或許可規定提供廊道供動物通行。

2025年3月3日
政治大學地政學系教授 鄭安廷

我認為關於光電開發時的生態保育要求，應該先考慮使用野保法現在有的機制來規範，或像德國在能源法律中明確規定環境保護的要求。
現行農地變更的法源在農業發展條例，裡面的考量主要是維護農業生產環境，所以農地變更的審查應該以農業發展為重點，這樣不僅符合法律原則，還能讓生態保育要求適用於所有類型的光電開發場地，不只是農地。

Q1：您認為這份指引是不是能達到「促進業者在設置光電時納入生態保育的概念」的目標？您這麼認為的原因是什麼？

這份指引的發布仍然有助於提高光電業者對生態保育的重視。但因為指引不像法規有強制力，政府機關難以要求業者必須遵守，只能靠外界的壓力讓業者自願遵循。

Q2：過去為改善農民（或農地）與瀕臨絕種野生動物的關係，推出生態系統給付方案，您認為這份新的指引有助於更促進農民參與？或是可能造成額外的挑戰？

這份指引主要針對光電業者，且在農地變更審查時使用，以過去的經驗農地變更後很難再回復到種植農作的狀態，這表示農民參與的機會比較少。

Q3：這份指引是否有可能成為無論是在國土規劃的層級，或是都市計畫的層級，可以綜合性規範能源用地選址的方向？您認為可行或不可行的原因是什麼？

指引只建議避免在瀕危動物棲息地開發，大部分內容都是針對案場開發方式的要求，對於光電應該在哪裡設置，幫助很有限。

2025年3月3日
東華大學自然資源與環境學系副教授 許育誠

因為這份文件的定位是指引，如果規範太明確，實作上可能會遇到不易執行，或是無法反映現況的案例。
因此針對瀕危物種，草案中只提出石虎和草鴞做為範例，沒有規範每個案場都需要針對這二物種進行調查。這二個物種在東部（我的研究樣區）基本上是沒有，所以也不會有監測需求。

我對草案的幾點建議如下：
1. 指引要求先自評以釐清案場的現況，在自評中，檢視資料庫和文獻是最基本的作法。鑒於各預計開發區的狀況各不相同，能搜尋到的資料有多有少，資料建立的年代也有新有舊。建議能將第一點第四項所提及的生態補充調查、現場勘查、訪談等措施，列為自評的必須作業，也就是不論資料庫或文獻搜尋結果如何，都必須在提案前進行生態調查。

2. 第7頁附件二的生態監測項目有提及施工前的監測其至少兩季，但就資料完整性上施工前的監測應該要增加至一年（或四季），而非目前所寫的兩季，前面提到的自評監測也應該至少進行一年，才能涵蓋野生動物最起碼的生活週期，例如動物的繁殖季、候鳥的遷移季等。

3. 同第2點，施工後的監測，目前指引草案提出至少一年，但建議應能進行多年的監測。依我在花蓮案場的經驗，剛施工後野生動物在案場出現的種類和數量較少，之後會逐漸增加。不過未必每個案場都是如此，也未必所有原本在此處出現的保育類動物都會陸續回來。持續監測才能掌握關注物種是否會利用案場，並採取對應的保育作為。

另外，草案中沒有界定農地的範圍，在目前的規定中像是牧場、造林地也屬於農地，適用這指引。尤其是造林地，平地森林是目前花蓮光電場開發的主要標的，它的野生動物相（包括鳥類和哺乳動物）相當豐富，和以作物生產為主的農地狀況很不同，政府部門應考慮平地森林與作物生產土地的差異，制定針對不同環境的指引。

2025年3月3日
國立東華大學自然資源與環境學系暨生態與永續科學跨領域研究中心教授  戴興盛
國立東華大學生態及永續科學跨領域研究中心助理研究員 沈嘉玲

首先，這份指引雖以「生態檢視指引」為名，但其內容多針對案場是否涉及保育類或是否為已指認的瀕臨絕種野生動物棲息地，來制定規範。生態保育涉及諸多面向，單就野生動物保育議題而言，本指引的確有機會引導業者在開發前先行檢視生態議題。另一方面，生態保育議題中，野生動物僅為其中之一，因此建議主管機關應有一個整合性的評估機制，以綜合考量生態保育的不同面向。

第二，生態保育議題需要長時間尺度的關注與治理，為避免僅在案場申請時檢視生態，而導致「頭過身就過」的疑慮，因此重點不僅在於要求業者根據指引提出自我評估，更在於需有常設治理機制，以處理個案的核准與駁回、以及在案場通過後，持續追蹤監管特定生態保育議題，與棲息地所在案場的關聯，以利釐清是否有衝突或共效益。

第三，承上，野生動物及更廣泛的生態保育議題，通常超出個別案場的地理空間尺度，就像動物的移動範圍往往超出單一光電案場的邊界，且同一區域內的棲地若持續流失，將嚴重威脅特定物種的生存。因此，不應僅以單一案場內光電板的遮蔽率為考量，而應分析更大範圍內的土地利用及棲地型態的變化，考量同一區域內所有案場的影響。故建議將同一區域內所有光電案場的總面積，對特定棲地類型影響程度或佔特定棲地型態的比例，作為評估開發與否的標準。並邀請專家共同制定此標準，以更全面地評估光電案場對生態的影響。

第四，除提出減輕、補償等措施外，本指引可以更強調「增益」措施，並鼓勵業者與在地社區、農民、NGO、學界協力進行。例如，人類活動或流浪犬對於特定野生動物之威脅，若能透過區域性的整合治理機制，由業者與各方合作，將可以把消極的「避免衝擊」轉化為積極之「增加正面生態惠益」，並引導業界建立與案場所在地區共尋永續之基本態度與做法。

第五，本指引有可能成為在國土規劃層級可以綜合性規範能源用地選址方向的決策基礎之一，但它僅涉及野生動物保育，需加上對更廣泛生態環境、社會、經濟面之考量因子，才能成為完整之決策基礎。

第六、建議農業部應該先從促進農村與農業永續發展的角度出發，制定什麼樣的農地可設置太陽能光電之具體準則以及管理規範。考量農地荒廢與流失核心議題，建議採取「暫時轉用」的模式設置再生能源設施，取代農地變更模式，此舉不僅能讓因社會經濟因素暫時未能有效利用之農地，可以支持再生能源發展與減緩氣候危機，同時能保留未來回復農地利用的彈性與避免流失。

此外，針對此指引內容，有幾點建議：
1. 如牽涉開發商自行訪談，應該限定至少涵蓋的對象，如社區團體代表、環境團體代表、學界相關研究學者等。

2. 針對「位於平地／山坡地之案場，申請人應將周圍30／50公尺內之其他地面型太陽光電案場資訊納入生態環境評估及生態保育措施擬定範疇」，建議應該根據案場涉及物種，以考量多大範圍內其他案場需要共同評估。

3. 滯洪池設計由於考量工程規範，建議尋求相關單位共同討論，促進適當棲地營造的可行方案。

4. 植被管理攸關土壤品質與案場內的生物多樣性，建議應該通案要求，並在確保土壤品質與提升生物多樣性目標下，建立具操作可行性的準則，以確保案場除役後可回復農業用途。

5. 3.5公尺光電板高度規定可諮詢野生動物專家，以及防颱等技術專家建議是否修改。另外，如考量植物生長，建議可以以面板距離訂定規範，規定遮陰比例，使多數面積有一定時數的陽光照射。

2025年3月3日
台灣師範大學生命科學系教授 郭奇芊

當前台灣地面型光電設置時程落後於原本的規畫，除了土地取得不易，民眾的疑慮也是一個主要的原因，例如移除樹林以闢建成光電場是否會嚴重影響野生動物的存續，包括石虎這類出現在淺山環境的瀕危物種，而這樣的疑慮會降低光電業者興建光電場的意願。因此農業部於近期所公告的『審查農業用地變更作太陽光電設施使用涉及生態檢視指引（草案）』，對於降低民眾疑慮與提供光電業者可依循的規範，具有相當正面的幫助，是相當重要的第一步，然而部分施行的方法，可能還需要有更為明確的規範。

1. 興建光電場時通常會大幅度破壞野生動物棲息環境，且很難在光電場完工後有效的改善，因此興建前確實的生態調查，是確保將負面影響降至最低的最重要工作。草案中規劃的案場生態環境自評，有必要改由專業的第三方單位進行調查與評估。

以同屬農地的平地森林為例，為了方便設置太陽能光電板，闢建地面型光電場時，需要移除樹木，同時增設圍籬以防止外人進入，這樣大程度的棲地環境改變，對於多數野生動物有相當負面的影響。例如目前我們於花蓮縣鳳林鎮，利用自動照相機調查與比較營運中的光電場與周遭樹林的野生動物分佈。發現光電場內出現的野生哺乳動物種類明顯較少，包括在周遭樹林中常見的麝香貓、白鼻心與食蟹獴，在光電場內很少出現；較大型的山羌與山豬，則因為光電場的圍籬，被阻隔在光電場外。光電場內出現較多的則是，經常在住家附近常見的錢鼠。

同時為了方便日後的營運維修，光電場內的地面植物需要控制在一定的高度與覆蓋程度以下，導致野生動物很難恢復至興建前的狀態。在這樣實際的情況下，確保場址避開保育類，尤其是瀕臨絕種野生動物的棲息地，是最為關鍵的一步。目前草案規劃由業者進行生態環境自評，再依照自評的結果來決定是否需要進一步的規範。然而草案中所規劃的四種依據方式，多數都需要有野生動物專業的團體來執行，才能確保得到正確的結果，而非完全交由業者自評。例如即使草案中明確提到，單台自動照相機每季工作時數至少要達到1,500小時，以得知野生動物出現的情況。但是自動照相機很容易因為設置的環境和方式不同，出現相當不同的結果，譬如當相機面對的視野相當狹小，或者面對的位置不是開闊環境，而是相當茂密的草生地時，能夠拍攝到的動物會少上許多。因此需要有相關專業的人員執行，才能確保調查的正確性，也才能避免日後不必要的猜疑和爭執。

2. 生態監測同時需要有明確的改進標準與罰則

過去若要知道光電場興建對於野生動物的影響，多要仰賴光電場業者的善意，例如過去我們想在苗栗比較光電場內外野生動物的差異，需要業者同意配合才能進入調查，部分光電場也在我們調查一段時間後，即不同意繼續進行調查。因此目前草案中明確規範要在設場前後進行一段時間的生態監測，對於了解光電場興建對於野生動物的影響有相當正面的幫助。但是目前的草案中只提到業者需要監測，而未明確說明如何應對監測的結果，例如如果案址原本出現有石虎或其他保育類動物，但是在光電場興建後卻未被監測到，業者需要改善至何種程度，以及如果業者沒積極進行改善，罰則為何？缺少這類較為明確的規範，生態監測最後可能淪為表面形式。