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此篇報導為與工商時報合作，並刊載於<科學家新視野專欄－大陸「禁廢令」對臺灣廢紙供應鏈的影響>

2019年10月07日
中興大學森林學系教授 彭元興

中國大陸於2017年7月發布「禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案」，分批禁止部份固體廢棄物輸入，環保署查察《屬產業用料需求之事業廢棄物》之廢塑膠及廢紙進口量增多，恐影響國內的環境，故研擬增列「管理要件」來調整進口廢棄物的規範，以確保輸入我國之廢紙確實屬於國內產業用料的需求，並掌握流向及運用情形。

2018年初，中國大陸啟動「禁廢令」拒絕歐美出口的廢棄物，每年的「洋垃圾」嚴重影響臺灣各大造紙廠，增加了進口廢紙量，臺灣廢紙回收廠是否有倒閉的危機？回收體系崩解是否會衍伸環境問題？臺灣是否會因為中國大陸「禁廢令」淪為世界垃圾場？本文分別從不同的角度來說明，「禁廢令」究竟會破壞40餘年建構的廢紙供應鏈，還是是轉型的契機？在此關鍵時刻，值得產官學界進一步思考。

臺灣國內近年來採購廢紙的情況？

台灣造紙工業同業公會（以下簡稱造紙公會）每年可統計七十餘家造紙工廠會員的數據，包括紙廠各年度收購的廢紙量（稱作回收紙消費量，如表一），以及廢紙做成回收紙的類別（稱作回收紙利用，如表二），可以看出造紙工廠收購廢紙的總量（含國內回收以及國外進口），和使用廢紙來製成回收紙與紙板的總量，的確逐年上升。這說明了，雖然臺灣近年收購的廢紙總量逐年成長，但因為生產回收紙與回收紙板的需求也成長，回收體系不會因此崩解。而且從圖一跟圖二的「2017／2018年回收紙消費量比例圖」來看，雖然廢紙總量逐年上升，但是造紙工廠購買國內和國外廢紙的比例並沒有太大改變，以2017年和2018年為例，進口的廢紙約只占三分之一，不會太影響臺灣的廢紙回收產業。

從上述統計資料來看臺灣國內廢紙供應鏈呈現成長，假如以廢紙年收集量300萬噸，售價在5-7元／kg （賣到工紙[1] 廠的售價）來估算的話，國內廢紙供應鏈的產值，可以達到150-210億元。

表1 2016-2018年回收紙消費量和進口量統計表

單位：公噸

表2 2016-2018年回收紙利用統計表（造紙公會統計年報，2019）

單位：公噸

圖1 2017年回收紙消費量比例圖
資料來源：2019年造紙公會統計年報。

圖2 2018年回收紙消費量比例圖
資料來源：2019年造紙公會統計年報。

臺灣為何要進口廢紙？

臺灣為何要進口廢紙？首要是補足國內廢紙量的不足，另外是國內廢紙經過多次回收再利用，紙張的物理性質不足，必須以進口廢紙（特別是美國廢紙）的纖維強度來彌補物理性質不足，滿足客戶的品質需求。

依據2019年造紙公會公布的統計資料（表3）來看，2017年及2018年混和紙進口量劇增，達20.1萬噸（增加16.7萬噸），推測是因為大陸管控洋垃圾，導致廢紙售價大跌，國內廠商進口廢紙再加工為濕漿板後出口。雖然混合紙進口量遽增，但從圖3、4看出，目前我國進口回收紙主要大宗還是以紙箱類為主。不同回收紙品種類的功能不同，再製紙品對回收紙品質的要求也不同，舉例來說，脫墨紙為白紙板再生原料、舊報紙雜誌為灰紙板再生原料、環保衛生紙則需辦公室報表紙、書報雜誌紙和便當盒／牛奶盒淋膜紙漿作為再生原料。因此，臺灣需要進口不同種類的回收紙來因應不同的再生原料需求。

表3  2016-2018年進口回收紙類別統計表

單位：公噸

圖3 2017年回收紙進口分類比例圖
資料來源：2018年造紙公會統計年報。

圖4 2018年回收紙進口分類比例圖
資料來源：2019年造紙公會統計年報。

中國大陸頒布「禁廢令」如何影響台灣紙廠和回收產業？

國內廢紙的價格會隨著工紙價格及進口廢紙價格而變動。歷年來，國內廢紙價格維持在低於進口廢紙價格1-2元／kg水準。我國廢紙供應鏈由三個層次所建構，第一層為拾荒者（資源回收者）、公所清潔大隊、公益團體（如慈濟等宗教團體）、大賣場、紙器廠等。第一層所收集的廢紙特別是「拾荒者（資源回收者）、公所清潔大隊、公益團體」，再轉運到第二層的中盤商、大盤商處理。大部份廢紙經過分選後，經打包機打包成紙磚500-1,100 kg （美廢500 kg、日廢1,100 kg、歐廢900-1,000 kg、國廢900 kg居多），再運送到第三層的工紙廠販售交貨。

歷年來，因為國內廢紙的成本低於進口廢紙，所以國內各工紙廠，無不優先使用國內廢紙（國內廢紙最大化），使得國內廢紙市場的供給小於需求，並由廢紙大盤商主導價格及品質，且廢紙內混有雜物、灌水等情事屢有發生，國內廢紙的品質並不穩定。即使國內廢紙的品質不一定優良，但因為長期以來供給小於需求，所以2014年仍有廢紙供應量高達301萬噸、回收率高達70%的盛況。目前國內廢紙的得漿率[2] 在80-85%，而進口廢紙的得漿率則在84-88% （依造紙廠實務經驗，美廢及日廢約在86-88%，歐廢約在84%）。

依國內廢棄物清理法規範，家戶或其他非事業所產生之垃圾為「一般廢棄物」，但是垃圾經廢紙商夾雜廢紙進入工紙廠，則轉換身分為「事業廢棄物」，工紙廠必須自行設法以合法處理。假如以廢紙年收集量300萬噸，得漿率85%來估算的話，工紙廠協助政府處理一般廢棄物高達45萬噸／年，相當於2座焚化爐（900噸／日）的處理量[3] 。工紙廠常年來要求廢紙商能夠落實分選作業，提高得漿率，以降低備漿系統的單位耗電量及廢棄物處理費用，但是在需求高於供給的格局下，往往無法落實。

自中國大陸於2017年7月發布《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》以來，因為驗收雜質的標準相當嚴格（需低於0.5%），絕大部份的廢紙無法進入中國大陸，導致國際廢紙的價格大跌。但是廢紙的價格是運費加上收集處理的成本，因此國際廢紙的售價再低，長遠來看，應會高於運費[4] 。此局勢的轉變，直接影響到國內廢紙的供應鏈，由傳統的「需求高於供給」轉為「供給高於需求」，工紙廠對於廢紙商品質的要求，於2017年下半年開始，已能逐步落實，這可以從表2中明顯下降的每噸紙耗廢紙量來旁證，從2016年數據與2017年上半年數據相比較，每噸紙耗廢紙量下降約5.0%。

值得注意的是，2018年1.17噸廢紙／噸紙板的數據可能無法反映真實狀況，因為大陸各大工紙廠（如玖龍、理文等）為因應中國大陸的禁廢令，於2017年開始在海外建立濕漿板基地，來解決廢紙短缺的營運困境。國內亦有部份造紙廠配合此營運模式（進口美國廢紙，如AOCC等，在台灣加工為濕漿板，再出口至中國大陸），但是數量有多少，目前沒有正式統計資料可參考。但是從2018年混和紙進口量較2017年增加16.7萬噸來估算（假設增加量全部使用在濕漿板），每噸紙耗廢紙量則可以修改為1.12噸廢紙／噸紙板[5] 。由於原本計算時沒有扣除紙箱類廢紙使用在濕漿板的資訊，所以實務上，每噸紙耗廢紙量將會更低。若將每噸紙耗費紙量修改為1.12噸，顯示國內廢紙的品質在大環境驅動下，已逐漸提升。

這現象可以從造紙公會的統計資料來佐證，廢紙消費量與紙板生產量成正比關係。以2018年統計顯示，紙板產量為337.3萬公噸，較前一年（2017） 312.5萬公噸，成長7.94%，廢紙消費量為395.5萬公噸，比前一年（2017） 353.4萬公噸，成長11.91%，其中進口量比例穩定維持32%。至於造紙廠末端收購價格並未大幅波動，惟造紙廠為求提升品質，積極實施正確分類和雜物雜紙容許率驗收。

從以上資料顯示，自2017年7月中國大陸限制洋垃圾以來，對於國內廢紙供應鏈最直接影響的是「未經分類的廢紙中／大盤商」。反而工紙廠在「供給高於需求」的條件下，可以落實長年來無法執行的品質要求，這會導致目前沒有分類廢紙的大／中盤廢紙商無法交貨，直接影響到交貨給大／中盤廢紙商的第一層拾荒者（資源回收者）及公所清潔大隊。此部份的影響層面，依2017年資料來估算，約佔了整體廢紙供應鏈的16%[6] ；但經一年的盤整，從2018年資料顯示，部份廢紙商提升體質、強化分類後，沒有廢紙分類的廢紙商已降至6.6%[7] 。此現象說明國內廢紙供應鏈已逐漸朝正向循環發展。

國內廢紙的價格會隨著工紙價格及進口廢紙價格而變動，當進口廢紙的國際行情下跌，再加上工紙廠營運不旺時，自然工紙廠的收購價格會同步下跌。這在2008-2009年金融海嘯時，亦發生過類似的情事，但隨著經濟的復甦，而逐漸回復到正常水準。但是，預期短期內中國大陸的「禁廢令」不會改變；假如廢紙價格長期低迷，會直接影響到第一層拾荒者（資源回收者）及公所清潔大隊資源回收的意願。特別是低收入階層的拾荒者（資源回收者），他們的生計主要就是仰賴辛苦收集的廢紙。另外，各縣市公所清潔大隊處理資源回收物品的做法不一致，主要還是以外包為主，2018年的招標，在2017年就已完成，當時的決標價假如高於廢紙行情的話，外包商勢必會虧本，虧本到一定的程度，可能就不願履行合約，甚至廢標。而來年的標案，是否有意願再投標，將會隨市場變動而考量。

針對廢紙價格隨市場變動問題，造紙產業曾於20餘年前，提出「廢紙平準基金」的建議，但是廢紙被定位在有價的原料，會隨市場波動，不被政府接受，而不了了之。

進口廢紙導致國內大量廢紙量無處去對台灣環境的影響？

依2017年資料來估算，約會有47萬噸沒有分類的廢紙（約佔整體廢紙的16.3%），無法進入廢紙供應鏈。但從2018年資料顯示已降至19萬噸沒有分類的廢紙（約佔整體廢紙的6.6%）。這些沒有分類的廢紙勢必隨著一般廢棄物，進入縣市公有焚化爐中處理，相當於1座焚化爐（600噸／日）的處理量，不僅無法有效資源再利用，同時提高了CO2的排放量。

從「生命週期成本」概念來估算，假設國內廢紙年收集量300萬噸，得漿率在85%，備漿系統單位耗電量為200 kWh／噸漿來估算。廢紙因有效的分選處理，假如得漿率可以提高至90%，備漿系統單位耗電量預估可以降低20%，則工紙廠產生的固體廢棄物將會下降15萬噸／年（45 - 30 = 15），年用電量將下降12,000萬度（40 x 300 = 12,000）。

從循環經濟的觀點，如何有效輔導目前沒有廢紙分類的大／中盤廢紙商，協助建置廢紙分類設備及人力，提高廢紙的品質，達到工紙廠驗收的標準，讓廢紙重新回到廢紙供應鏈，才是面對中國大陸禁廢令最好的解決方案。也因此，造紙產業應該重新思考廢紙供應鏈，工紙廠及廢紙商策略夥伴關係的定位，並從經濟誘因著手，雙方有長期利潤後，才能建構永續經營的環境。

臺灣如何借鏡美國廢紙系統達到有誘因的分類制度？

國際具規模的主流廢紙出口國的規範有二項：禁含物／雜物（Prohibitive Materials）及禁含雜紙／不合格廢紙（Outthrows）。以國內較多進口的美廢11號[8] 而言，雜物不得超過1%、雜紙（不合格廢紙）總量不得超過5%。雜物及雜紙的含量高低，會決定廢紙的售價，越乾淨的廢紙，價格越高。只要工紙廠重新建立廢紙檢收的遊戲規則，落實執行，讓廢紙商有廢紙分類的經濟誘因，廢紙商為了利潤，勢必會配合分類作業。

國際具規模的主流廢紙出口國（如美國、日本、歐洲等）均有雜物及雜紙容許率標準，國內大宗進口的舊瓦楞紙箱的國際規範說明如表3。廢紙夾雜膠帶或是少量雜紙等情事普遍，假如依據環保署107年8月13日預告《屬產業用料需求之事業廢棄物」修正草案中，規範不得夾雜非紙材質，這等於完全切斷國外廢紙進口，造紙產業將無法有效永續經營。

表4 國內大宗進口的舊瓦楞紙箱的國際規範

政府因應禁廢令制定產業用料進口政策之歷程

環保署於107年8月13日預告《屬產業用料需求之事業廢棄物》修正草案，針對（三）廢紙應符合下列要件：1、僅限回收之未漂白牛皮紙或紙板及瓦楞紙或紙板，且不得夾雜非紙材質。2、於輸入時，僅得由依法辦理工廠登記或符合免辦理登記規定之工廠輸入、使用。

環保署為了消除輿論的反彈，在沒有與造紙產業界相互溝通下，同時在非造紙專業的學者專家背書下，倉促推出修正草案，在實務面不可執行，同時嚴重影響到廢紙回收供應鏈。此修正草案除了消除目前輿論壓力外，長遠而言，對造紙產業及廢紙回收供應鏈，會有嚴重的負面影響，分別說明如下：

（1） 不得夾雜非紙材質

中國大陸2017年7月發布《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》中，規範雜質不得超過0.5%，已造成絕大部份的國際廢紙無法通過中國大陸海關的檢驗，所以會有國際「洋垃圾」的風暴。今環保署的修正草案中規範「不得夾雜非紙材質」，表面上看起來比中國大陸更為嚴格，實務上，國際廢紙市場並沒有「不得夾雜非紙材質」標準的規範，國際具規模的主流廢紙出口國（日本、美國、歐洲）均有雜物及雜紙容許率標準，廢紙夾雜膠帶或是少量雜紙等情事普遍。目前環保署修正草案中不得夾雜非紙材質的規範，等於是完全切斷國外廢紙進口，造紙產業將面臨實際經營的困境。建議環保署修改草案要件之說明，應以「雜物」一詞取代「非紙材質」，以符合國際廢紙管控的規範。並以歐洲總雜物容許率為參考基準，以「雜物不得超過2.5%」務實管理。

（2） 僅限回收之未漂白牛皮紙（或紙板）及瓦楞紙（或紙板）

依據圖3造紙公會2017年進口廢紙分類統計，可以看出紙品種類功能及品質都要求不同，實務上需要進口不同種類的廢紙，以補足國內原料品質和數量缺口。

修正草案要項僅將「未漂白牛皮紙或紙板」及「瓦楞紙或紙板」，視為產業用料並不周全，進口紙種也過度侷限，同時忽略不同紙種生產所能負擔的原料成本。我們可以預見修正草案落實執行後，國內大中小型造紙廠（30-50家）必定面臨原料供應不穩定甚至缺乏的困境。不同紙種的應用如下：

• 書報雜誌紙類

書報雜誌紙類中的報紙主要應用在生產白紙板，為國內白紙板廠必要進口的原料。美廢報紙進口中歸類在美廢6號（雜質0.5%、雜紙2%）、美廢7號（雜質0%、雜紙2%）、美廢8號（雜質0%、雜紙0.25%）、美廢9號（雜質0%、雜紙0%）。美廢報紙是相當乾淨的紙類，建議不需許可輸入。

• 代漿紙類

代漿紙類如未印刷切邊紙等，可以直接替代木漿使用，但因來源甚多，無法以單一CCC code[9] 來歸類，建議不需許可輸入。

建議草案要件之說明，不應只採用稅則號列之單項描述，應相同比照廢塑膠，以產業常用分類修訂紙種為「紙箱、牛皮紙、脫墨紙、代漿紙、舊報紙、雜誌紙、混合紙等」。

（3） 於輸入時，僅得由依法辦理工廠登記或符合免辦理登記規定之工廠輸入、使用

依據修正草案限縮產業用料紙種項目，實施後將大幅增加地方縣市政府審核廢紙進口同意文件處理量，各地縣市政府如未有統一之審核標準，將可能造成維繫紙廠生存所必須之產業用料中斷，營運不確定性大增。縣市環保局除非能提高員額編制，否則以現有人力，可以預見未來此審核業務會外包給顧問公司來執行。

最後經環保署與造紙業界充份溝通後，於107年10月4日公告《屬產業用料需求之事業廢棄物》修正案，有關廢紙的修正部份，說明如下：

廢紙，應符合下列要件：
於輸入時，僅限回收且經妥善分類之未漂白牛皮紙或紙板及瓦楞紙或紙板，或由已漂白化學紙漿為主製成之其他紙或紙板，並應檢附其用途係供國內業者產製紙或紙製品之證明文件。
於輸入時，應由依法辦理工廠登記之紙或紙製品製造業輸入、使用。

環保署公告修正案中，以CCC codes做為未來管控規範的依據，紙箱類、牛皮紙類、脫墨紙類、代漿紙類、書報雜誌紙類、混和紙等六大類的相對應CCC codes說明如表5。其中代漿紙類目前無法找出相對應的CCC code。

表5 造紙公會廢紙分類相對應CCC codes及環保署公告規範對照表

環保署於107年10月4日公告【屬產業用料需求之事業廢棄物】修正案，不僅可以有效規範洋垃圾入侵，同時兼顧造紙產業用料需求，進口廢紙總量的83%可以免許可進口（2018年造紙公會統計資料）。其餘17%廢紙量，假如造紙業界生產有迫切需求時，則依廢棄物清理法第39條，申請「事業廢棄物通案再利用」許可，以長期有效解決造紙產業的需求。

註釋：

[1] 工紙意指「工業用紙」，是用來製成紙箱、紙盒、紙盤與紙杯等的紙張或紙板。

[2] 得漿率=回收漿量／廢紙量

[3] 資料來源：作者自行計算。

[4] 假如國家對於垃圾處理有補助或垃圾處理費太高，則另有考量。

[5] 公式如下：[3954815 - (201418 - 34558)] / 3372532 = 1.12

[6] 公式如下：(288 - 241) / 288 = 16.3%

[7] 公式如下：(288 - 269) / 288 = 6.6%

[8] 美廢11號：舊瓦楞紙箱，其面層為為仿箱板紙漿、麻漿或牛皮木漿，打包供貨。

[9] 中華民國輸入貨品分類表