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COP29、氣候峰會、碳交易、氣候融資、調適、聯合國氣候變遷綱要公約、UNFCCC

科技媒體中心、劉哲良、趙家緯、王寶貫、許晃雄

議題背景：

臺灣時間2024年11月24日上午，今年的COP29發布最終新聞稿以及決議草案，說明這次會議的結果。

台灣科技媒體中心也邀請專家提供觀點，分享他們對這次COP29的觀察。

相關資料：氣候變遷綱要公約COP29新聞稿

 氣候變遷綱要公約決議文件下載連結

專家怎麼說？
【劉哲良】【趙家緯】【王寳貫】【許晃雄】

2024年11月25日
中華經濟研究院研究員兼主任 劉哲良

此次COP29會前已知今年的重點，圍繞在氣候財務目標及資金可能來源的討論。在大會前，已開發國家在2009年承諾於2020年之後、每年提供1000億美金的資金供開發中國家因應氣候風險。隨著時間的推進，累積了更多的評估，開發中國家的資金需求，也隨之調升到每年上兆元美金之譜。也因此，世界各國呼籲調高金援目標，也就是新集體量化目標（NCQG），以滿足開發中國家轉型所需。然而對於已開發國家而言，承擔每年上兆美金的金援除了要考量國內的經濟條件之外，是否具備政治可行性，能否說服國人每年給予高額的境外金援，也是必須跨越的挑戰。

在幾經波折後，本次大會與財務目標相關的主要議決內容為：

…到2035年，將向發展中國家提供的公共財政從先前每年1,000億美元的目標增加為三倍，調升到每年3,000億美元。並確保所有參與者共同努力，到2035年將公共和私人來源對發展中國家的融資規模增加到每年1.3兆美元…

前述段落我們看到二個重要的數字：3000億美元及1.3兆美元；這二者的定位，有必要釐清。首先，已開發國家認為，全然由他們提供每年1.3兆的金援不具經濟與政治實務上的可行性，在幾經考量後，提出每年3000億的方案。值得注意的是，這3000億主要應是指由已開發國家提供的無償金援，也是開發中國家最偏好的類型。然而，這個數字仍遠不及1.3兆的資金需求，由已開發國家公部門直接出資之外的資金來源，也必須扮演重要的角色。因此，在決議中提及將敦促私部門透過各種管道提供金援，以填補所餘的缺口。換言之，1.3兆是開發中國家因應氣候變遷所需的數額，而3000億是已開發國家願意或能夠出資的額度，而餘下的部分，則須誘導私部門來支持。

就現況來說，私部門的管道大致可區分二種，第一種是由各級金融機構提供的有償融資，即借錢給開發中國，但仍然要歸還。另一種則是透過各種商業機制所誘發的減量投資。跨國多邊開發銀行（MDB）[1]承諾將提供更多融資給開發中國家因應氣候變遷，這屬於第一種；而本次大會所定案的全球碳交易機制，則是屬於後者的一個具體工具。在此脈絡下，全球碳市場之所以被視為本次大會的一個重要產出，關鍵在於它具備填補一部分開發中國家所需資金的潛力。

對於臺灣企業來說，如果未來面臨國際供應鏈廠商所提出的碳中和要求，由聯合國全球碳交易機制所產生的碳權會是一個可用的標竿選項。另一方面，對於政府來說，臺灣主要是依循聯合國氣候公約的規則來規劃氣候治理方向，包含國家減量目標（即國家自定貢獻）亦是如此。也因此，後續存在可操作性，我國政府也可以透過國際碳交易及合作機制取得聯合國碳權，以抵減我國的減量目標。綜言之，無論從國家或企業層次來說，本次通過的碳交易機制都可視為一個可用的輔助工具；梳理並掌握這個機制的後續發展及參與機會，預期將對我國的氣候治理帶來實質的助益。

2024年11月25日
臺灣大學氣候變遷與永續發展國際學位學程兼任助理教授 趙家緯 

Q1. 依據這次會議的結論（或過程），您認為對全球來說最重要的是什麼？對台灣來說，這個最重要的結論或議題，會怎麼影響台灣？

對於全球最重要的是「新集體量化目標」（NCQG）中的1.3兆美元目標，而不只是已開發國家承諾要提供給發展中國家的每年3000億美元。1.3兆美元的目標，猶如去年阿聯酋共識中的再生能源三倍、能源效率二倍一樣，為氣候融資設定具體的方向。對臺灣而言，雖非正式會員國，但由於友邦均屬發展中國家，因此若可檢視現行援外經費配置，增加氣候相關融資支持，則後續會議上可被視為具有標示性的自願性合作關係，有助臺灣氣候外交。

Q2. 這次COP29的會期間或是結論之中，有沒有提出哪些過去沒有的新倡議？

在能源轉型議題上，本次通過的全球儲能與電網宣言、全球氫能宣言、全球綠色能源發展區與綠色廊道宣言等，均是在過往較為忽略之處，可補足COP28 阿聯酋共識上的不足。

Q3. 無論是排放差距報告、碳預算報告還是其他的二氧化碳濃度監測，目前都還看不到溫室氣體排放的下降趨勢，我們的氣候目標或是實際的氣候政策應該朝向哪個方向，才可能避免空談？

依據全球碳預算研究計畫分析2024年化石燃料相關二氧化碳排放量增幅為0.8%，較2015年時增加8%。但依據排放差距報告分析，在落實各國國家自定貢獻（NDC）以及淨零承諾下，仍可將世紀末增溫抑制在攝氏1.9度以下。關鍵是需要大幅度弭平「落實鴻溝」（implementation gap）。牛津大學團隊所建構的氣候政策監測儀（Climate Policy Monitor）分析三十個主要排放國的政策，指出若各國可解決企業轉型計畫要求不足的問題，以及強化綠色公共採購，則可大幅度提升該國氣候政策的嚴謹度，縮減「落實鴻溝」。

Q4. 我們已經經歷了29次的COP，您認為國際會議與協商有助於全球應對氣候危機嗎？我們有沒有任何達成COP結論的成功案例呢？您怎麼看科學家的公開信中，對COP改革的訴求？

2015年巴黎協定驅動全球低碳科技加速發展，公私部門共同投入，大幅度削減再生能源與電動車成本，並重新形塑市場規則。顯見此類會議仍有必要性。本次公開信所提及的慎選主席國、強化科學顧問、更公平的出席代表制，均有助於提升COP會議之功效。

Q5. 氣候資金長期以來都是國際談判的癥結點，您認為今年的結論有帶來任何新的進展嗎？您怎麼看通過巴黎協定第六條，對後續減碳的影響？

本次氣候融資的談判結果，雖與發展中國家提出每年5000億美元以上的目標相距甚遠，但如同巴黎協定重要的推手，也是現任歐洲氣候基金會主席勞倫斯‧圖比亞娜（ Laurence Tubiana）所言，在川普即將上任的國際情勢下，仍可通過此決議，維繫各國對於多邊主義，以及持續參與國際氣候公約體制的信心。而此次通過的第六條，COP29主席指出其可削減履行NDC的成本達到2500億美元以上，但由於該數據是來自於2019年國際排放交易協會的研究，與今日情形落差過大，故應謹慎看待。對臺灣而言，應關注本次第六條中關於透明度，以及藉由永續發展工具提升碳權品質的要求，檢視目前台灣碳交易所制度上是否相符。

Q6. 在調適的部分，您認為通過巴庫人類發展氣候韌性倡議對於各國發展調適的助益為何？或是您認為這次的會議結論中，有任何更應該被重視的調適策略嗎？

巴庫人類發展氣候韌性倡議不全然僅針對調適面向，其較為呼應IPCC於AR6提出的「氣候韌性發展」概念，藉由此倡議提出的12項原則，進一步落實「氣候韌性發展」。而本次在調適上，關鍵在於「全球調適目標」的談判進展。依據COP28時通過決議，「全球調適目標」將透過為期兩年的阿聯酋－貝倫工作計畫（United Arab Emirates–Belém work programme）於COP30時完成目標制定。本屆談判時，在調適面向上的分歧聚焦於跟金融有關的「落實方法」（means of implementation，MOI）以及「轉型調適」[2]（transformational adaptation）概念如何引入公約體系。雖然開發中國家憂慮引入轉型調適概念，將會增添取得相關融資的門檻，但對臺灣而言，則應聚焦此概念的發展，於下一輪調適方案研擬之時導入規畫體系之中。 

2024年11月25日
中央研究院院士 王寳貫

COP29剛剛在亞塞拜然的巴庫落幕，一如過去幾年的COP會議一般，今年的會議基本上是在檢視COP21（巴黎氣候會議）決議的執行情況，以及後續所需進行的一些活動。從物理層面來看，我們似乎並未看到COP21的中心議題「減碳決議」有得到任何可驗證的成果--全球地表平均溫度仍然持續升高，CO₂濃度也仍然持續增加，甚至「趨勢」上也看不出這兩者有趨緩的走勢，而也沒有誰跳出來指責哪些國家應為這個缺乏進步的現象負責。

結果這次會議的主要成果是落在政治層面上，與會國決議把援助開發中國家對抗氣候變遷衝擊的融資從原來協議中的每年1000億美元，提高到2035年應該達到的每年3000億美元，並且期望通過各種公私來源使得資金總數到2035年為止可達到1.3兆美元。這些是「融資」，並非直接無償的「金援」，所以未來的執行計劃看來仍有待細節推敲。不過這也可看出，減碳恐怕真不容易，而「調適」的議題也因此要提到更優先的等級上來。

氣候變遷的衝擊對一般國家而言，還尚落在氣溫增暖或雨量變大的層次，但對一些國家，例如台灣的友邦之一的吐瓦魯，那已經達到國家存亡的等級了，因為氣候變遷引起的海平面上升可能會達到「滅頂」的層次—吐瓦魯全國平均標高不到5公尺，海平面的逐漸升高（推估未來幾十年可達幾十公分）會使得一次的近日點大潮（有時稱為國王大潮，king tide）可能淹沒國土的一大部分。他們是真正需要這些融資的對象。然而其實台灣也應把氣候變遷調適的議題提到執行的層面上了，因為這幾年的各項天氣記錄已經指出，氣候劇烈變遷已然在進行中，而不是還以為是遙不可及的事情了。 

2024年11月25日
中央研究院環境變遷研究中心人為氣候變遷專題中心執行長 許晃雄

Q1. 依據這次會議的結論（或過程），您認為對全球來說最重要的是什麼？對台灣來說，這個最重要的結論或議題，會怎麼影響台灣？

COP29的主要決議可分為三大部分：氣候金融、碳交易市場與調適。這次會議延續COP28，將討論重點放在氣候金融。發展中國家要求已開發國家提供足夠金援協助推進減緩與調適工作，以及賠償第三世界國家蒙受的損失與損壞（2007年提出）。最終決議在2035年將每年氣候金融額度從1000億美元提高到3000億，但遠低於發展中國家提出的1.3兆美元的需求。

對於氣候金融的提供方式，已開發國家認為可由公、私部門與國際組織來提供，發展中國家則認為應該由各國政府提供，而且要以援助方式而非借貸方式提供，最後雙方勉強達成協議，主要還是遵從已開發國家意見。會議在充滿無奈與不滿氣氛結束，馬歇爾群島代表蒂納‧斯蒂格（Tina Stege）在最後的演講中，為會議下的結語最具代表性：「我們帶著僅滿足一小部分的迫切需求離開。它遠遠不足。但是個起點。」會中插曲是已開發國家認為中國與沙烏地阿拉伯不應該列為開發中國家，應該提供氣候金融，但毫無斬獲。臺灣因為不是會員，或許不會被要求提供資金，但還是會被列為已開發國家，得觀察最後的規範，方知是否會被間接要求提供金援協助。

在碳交易部分，大會在亞塞拜然籍主席的強力推動下，第一天就做成建立由聯合國監管的全球碳市場進行碳權（carbon credits）交易，但相關規範與機制仍待規劃，何時能達成共識可以實際運作，恐怕還有一段時間。臺灣減碳速率嚴重遲緩，壓力極大，如果這項機制順利運作，或許可透過購買碳權緩解，但還是得付出相當的經濟代價。

調適部分主要是要協助最低開發國家推動氣候調適工作。這些國家需在2030年提出國家調適計畫。但重點是必須有已開發國家的金援，否則光有計畫，無資源推動，仍舊無法改變現狀。未來幾屆COP應該會持續關注這項議題，規劃可行方案。臺灣或許可以主動關注這項工作，提供援助。

這兩屆COP會議都在產油國家舉行，雖然上一屆達成「轉型離開化石燃料」決議（28年來首次在決議中提到化石燃料），但無具體時程與方案。今年會議只是再次確認上次決議，未做任何處理，減碳進程的推進毫無進展。唯一再次確認的是2025年各國皆需提出更具野心的減碳國家自主貢獻。

Q2. 這次COP29的會期間或是結論之中，有沒有提出哪些過去沒有的新倡議？

基本上都是多年前就提過的倡議。今年有比較多討論與明確建議的議題，都是多年前提出的，如氣候調適、碳市場機制、國際自主貢獻、氣候變遷與弱勢族群以及性別等。

Q3. 無論是排放差距報告、碳預算報告還是其他的二氧化碳濃度監測，目前都還看不到溫室氣體排放的下降趨勢，我們的氣候目標或是實際的氣候政策應該朝向哪個方向，才可能避免空談？

根據聯合國排放差距報告，達成增溫低於攝氏1.5度甚至2度目標都已不可能，且21世紀增溫幅度高達攝氏2.5-3度可能性不低。在努力追求前述目標的前提下，還需盡其所能的為高度暖化帶來的衝擊，規劃合適的調適策略與落實機制，不應再以攝氏1.5度為目標（如國內的氣候變遷調適目標）。

未來政策必須減緩與調適並重，改正重減緩輕調適的偏差。此一偏差在台灣尤其嚴重。台灣年排放占全球總量不到0.7%，即使淨零，對減緩全球暖化速率幫助不大。台灣淨零的重點是避免經濟衝擊，抑制暖化其次，也需積極進行。但進擊的全球熱化對台灣卻有無比大的影響，因此必須投資更多精力於調適作為，微小化暖化的衝擊。

Q4. 我們已經經歷了29次的COP，您認為國際會議與協商有助於全球應對氣候危機嗎？我們有沒有任何達成COP結論的成功案例呢？您怎麼看科學家的公開信中，對COP改革的訴求？

公開信的七大呼籲都非常正確，但恐難被各國接受，因為會釋放出太多決策機會，受制於人，無法維護各自利益。達成任一項COP結論都是冗長痛苦的過程，如攝氏2度的目標、排除煤炭使用、損失與損害，甚至調適的重視等。

Q5. 氣候資金長期以來都是國際談判的癥結點，您認為今年的結論有任何新的進展嗎？您怎麼看通過巴黎協定第六條，對後續減碳的影響？

的確往前推進了一小步，但是實際運作方式仍待確認，已開發國家與開發中國家間仍存在巨大歧見，何時有具體成效，要看未來幾屆的進展。

Q6. 在調適的部分，您認為通過巴庫人類發展氣候韌性倡議對於各國發展調適的助益為何？或是您認為這次的會議結論中，有任何更應該被重視的調適策略嗎？

對發展中國家與最低開發國家幫助應該會最大。但是要有具體影響，仍有巨大挑戰，如氣候金融資金何時到位？能否增加到實際需求？如何使用？如何輔導南方國家進行調適？等問題仍懸而未決。