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議題背景：

台灣時間3月5日下午（紐約時間3月4日晚間）聯合國宣布通過「公海條約」（The High Seas Treaty）。這份條約是繼聯合國海洋法公約通過之後，40多年再次針對「公海」的規範達成共識。公海條約是達成生物多樣性公約2030年30X30的生態保護承諾的關鍵，這是因為全球有近70%的海域屬於公海，而此前尚無在公海設立保護區的任何法源依據與機制。台灣科技媒體中心邀請專家對此提出觀點。

相關資料：
聯合國官方新聞稿〈UN delegates reach historic agreement on protecting marine biodiversity in international waters〉

專家怎麼說？

2023年03月07日
國立臺灣海洋大學/國立中山大學榮譽講座教授  邵廣昭

Q1. 您認為這份條約對海洋保護與研究來說重要性是什麼？國際上是否有任何的海洋保護計畫受益於此條約通過？

這份條約適用的海域是「公海」的大洋及深海生態系，特別是深海的海山、熱泉、冷泉、深海珊瑚等，生物多樣性及遺傳資源既豐富，但又脆弱且未知的海洋環境。如要開發利用，在本條約通過後需要進行環境影響評估等申請程序，因此將帶來更多的研究，來探勘、評估及確認是否可以開發。此外，條約也就建立區域管理工具，包括海洋保護區及相關措施作出規範。譬如，哪些地方應優先劃為保護區，包括鯨豚、海鳥、海龜、鯊魚的重要洄游或遷徙路徑或棲息地，以及未來如何來監測、審議及落實管理，才能確保發揮保護公海生物多樣性或其遺傳資源的目的。

這些研究成果會使人類對地球內太空能有更多的了解。通過公海條約才能使去年底（2022）剛通過的聯合國生物多樣性公約締約方會議的「昆明-蒙特婁框架目標」中，最大亮點30x30 的目標（2030年前全球海洋要有30%的面積劃入保護區範圍）得以實現。

通過公海條約也對過去國際上許多海洋保護相關條約、公約或準則的落實與執行能有所助益。譬如，聯合國海洋法公約「有關養護與管理跨界魚類種群及高度洄游魚類種群條款的協定」、「 促進公海漁船遵守國際養護與管理措施的協定」、聯合國糧農組織（FAO）的「負責任漁業行為準則」、「禁用大型流網」、「保護野生動物遷徙物種公約」及「公海深海漁業管理國際準則」等等。

Q2. 我們在陸域的生物多樣性保護，有看到國家公園、國有林、保安林的保護措施與保護區，也有研究計畫，長期追蹤生物物種豐度與數量。但在海洋的部分，台灣目前有哪些保護區，或長期追蹤計畫嗎？我們是否有哪些研究，可以幫助我們了解台灣的海洋生物多樣性有沒有流失？

台灣的海洋保護區依海保署的網站，共包括有國家公園、野生動物保護區、漁業資源保育區、國家風景區、自然保留區、國家重要濕地及自然紀念物等不同類型的保護區。但多數的海洋保護區只有短期的調查，缺乏長期監測及固定的測站，以至於難以評估這些保護區的經營管理措施是否有發揮應有的成效。

目前台灣有海洋生態長期調查資料的地點，大都是大型開發案，因為環境影響評估的要求，而累積有長達二、三十年以上的監測資料。如北部核電廠冷卻水汲入的魚種數和量的資料顯示，在過去三十年來附近海域的魚種數已減少了3/4；漁業年報的漁獲統計資料也顯示過去台灣沿近海漁獲量在過去四、五十年來已經減少了一半。

Q3. 以台灣的海洋保育狀況，您認為是否有機會達成設立30％保護區的目標？您為什麽這麼認為？

很困難。因為台灣的海洋保育觀念和作為仍以保育類動物的「物種保育」為主，劃設保護區的「棲地保護」尚未受到應有的重視。如，在法令中早有《野生動物保育法》，卻沒有海洋保護區的專法。《海洋保育法》可以說是海洋保護區的專法，賦予海洋保育署去整合、協調、規劃、評估、補助各相關部會推動海洋保護區的權責。但目前仍被擱置在行政院，尚未送到立法院去審議。

此外，台灣要增加新的海洋保護區多半會遭到漁民的反對和民意代表的施壓，如要新增完全禁漁的核心區更是難上加難。未來如要達到30x30的目標，首先要加強教育宣導讓國人了解海洋保護區是海洋保育最簡單、最經濟、最有效的方法，也才是治本之道。有了民意的支持成為主流，才能順利擴大海洋保護區的劃設。

我認為劃設保護區的主要途徑有三：（1）將海洋生物多樣性最豐富且具有藍碳功能的珊瑚礁、紅樹林、海草床、鹽沼等地區悉數劃入。（2）盡速探勘占台灣專屬經濟海域中面積最大的大洋和深海生態系，找出哪裡有海洋生物多樣性熱區的海底山、熱泉、冷泉、深海珊瑚予以劃入。（3）盤點、評估及認證有哪些海域是屬於「其他有效的區域保育措施」（OECM），譬如工業港、軍港、電廠進水口、離岸風場、限漁或禁漁區，養殖區因為嚴格管理而具有保護生物多樣性的成效的地點，依據目前國際的作法也將其面積納入保護區計算。

2023年03月07日
國立臺灣海洋大學海洋法政學士學位學程 助理教授 鍾蕙先

2023年3月5日將近200個國家代表在聯合國紐約總部通過俗稱「公海條約」（The High Seas Treaty），其正式名稱本文暫譯為「聯合國海洋法公約下國家管轄權外海洋生物多樣性養護與永續利用協定」（Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction）。儘管截至3月7日，聯合國尚未公告編排好的正式文本，已有相當多的意見認為此條約是全球海洋生物資源養護法規的里程碑。

可能原因在於「公海條約」確保了國家管轄權外海洋生物多樣性的永續利用與養護，並依此作為進一步國際合作的基礎。以往海洋管轄法律基礎，立基於存在將近40年的全球海洋憲法--「聯合國海洋法公約」（United Nations Convention on the Law of the Sea, LOSC），創立國家管轄權內、外海域制度，及在各海域內不同活動之相關規範。儘管在公約規範下，海洋生物多樣性利用與開發不再是完全自由，但公約並未明確規範公海與區域（深海海底與海床）之生物多樣性永續利用與養護，甚至存在管轄權真空。「公海條約」即為增補此不足之處而生。 

全球海洋生物量與棲息地正在快速退化與消失，海洋保護區為現行養護海洋資源的常見手段，但過去海洋保護區大多由國內法、不具有法律約束力的國際文件及非政府組織推動。「30X30目標」為最新國際倡議，目標是在2030年前保護30%的陸地及海洋。「公海條約」將建立「公海條約」的締約方大會（Conference of the Parties, COP），其中一項任務，就是處理與海洋保護區建立及與此議題有關的國際合作措施之決策，包含與相關國際組織定期諮商討論海洋保護有關事宜。自始，公海的海洋保護區劃設與管理有了國際法基礎。同時，「公海條約」之條文也強調，該條約之履約範圍是國家管轄權外海域，不應影響締約方國家管轄權內海域之權利。因此，儘管該條約可作為實踐「30X30目標」的驅動力，但仍需靠國家與政府之實踐。對台灣來說，追求保護區數量與範圍的量化數字有益於台灣進行宣傳，但健全海洋保護區有關的國內法、與落實海洋保護區管理與執行，才是能實質提升海洋生物多樣性的最佳途徑。

2023年03月07日
台灣大學海洋研究所教授 陳韋仁

以學者觀點來看，我們設定一個保護區範圍的「目標數字」，在科學上的意義有限。為什麽是30%？未來誰要來執行與落實？又如何評估保護效益？都是執行面需要面對的問題。其他未被納入保護區的70%海域，也仍然需要研究、保護，才能讓我們對海洋有更多認識，而非因法律的規範，就讓人類或國家在領海區域任意破壞與利用海洋資源。此外，過往公海區域本就有航行與執行科學研究的自由，因此通過條約的政治意義較高。

再者，設立保護區只是保護海洋與維持生物多樣性的「工具之一」，但不是「唯一」的工具。其它如公民教育、民眾與社區的參與，也是應該被重視的重要海洋保護工具。相比於愛知目標設定的20Ｘ20目標，或近期COP15設定的30Ｘ30目標，我們更應該反思政府投注在生物多樣性與保育的資源是否充足？也應該討論如何計算因經濟發展而受到影響的生態、環境、生物多樣性代價，有這些資料和數據，我們才能更好的保護海洋生物多樣性。