議題背景：

新北市政府於6月17日預告草案，擬將萬里、瑞芳、貢寮既有的點狀水產動植物繁殖保育區，擴大為沿岸平均高潮線向外延伸3海浬的帶狀保育區。草案劃設核心保育區、緩衝保育區、資源永續利用保育區，三級分區採不同強度管理，並為九孔、龍蝦、海膽與珊瑚礁魚類訂定採捕體長與殼徑下限，為石花菜、麒麟菜訂定禁採期，嚴禁採捕大法螺及珊瑚，禁止使用潛水器與魚槍採捕，同時保留原住民族因傳統文化或祭儀需求的申請核可機制。

市府提出的理由是，新北沿岸漁獲量從民國101年的5,919公噸降至113年的3,516公噸，12年間減少約四成，黑䱛、三線磯鱸等常見魚種並出現體長小型化；受市府委託調查魚類生態的研究團隊也指出，保育區內物種群聚優於非保育區。新北市自今年1月1日起已先實施刺網漁具全面退出東北角3海浬。

草案意見徵詢於8月17日截止。民間團體目前有多種意見，包括支持先管制再滾動調整、質疑漁獲量下降能否歸因於特定採捕方式、質疑魚槍與潛水器採捕的生態衝擊研究證據是否足夠、主張以分級管理編管休閒漁獵，以及擴大後的保育區是否有足夠執法量能。

 

新北市政府市政新聞（2026/7/23）：https://www.ntpc.gov.tw/ch/home.jsp?id=e8ca970cde5c00e1&dataserno=28a41cc9a42dd5fd1f48f0c6c3f8944f

新北府農漁字第1152538607號草案全文（新北市法規查詢）：https://web.law.ntpc.gov.tw/news.aspx?msgid=7407

中央社（2026/7/23）新北擬擴大設3浬帶狀保育區 禁潛水器、魚槍：https://www.cna.com.tw/news/aloc/202607230339.aspx

為使大眾更加理解東北角海域目前的生態狀況、3海浬的劃設尺度有無科學依據、不同採捕方式對礁岩資源的衝擊該如何比較，以及漁會、市府與民間團體要取得共識的關鍵條件，台灣科技媒體中心邀請海洋生態與漁業管理領域的專家提供觀點。

 

專家怎麼說？
【黃向文】【陳昭倫】【邵廣昭】【溫國彰】


2026年08月14日
國立臺灣海洋大學海洋事務與資源管理研究所教授 黃向文

Q1：以您對台灣岩礁與珊瑚礁生態的了解，東北角海域目前的狀態如何？我們目前知道的資訊有哪些？管制還需要哪些科學資訊或研究證據？

海洋是連續的生態系，從近年漁獲量減少、魚種變少，東北角珊瑚礁體檢顯示生態岌岌可危，加上在地漁民觀察，都顯示新北市海域生態不健康。

當然，我們需要更多科學資訊掌握問題的嚴重性。經費許可下，可以蒐集各種漁業、沿岸藻類採捕、釣客、魚槍活動資料，包括捕獲物種、數量、大小，將有助於精準分析。

Q2：從點狀保育區擴大為3海浬帶狀並採三級分區，尺度是否合理？國際經驗的成效如何？這樣的設計在生態上與管理上，要成功且有效的關鍵是什麼？

保護區要成功，至少有以下關鍵：範圍夠大，管制落實，時間夠長，以及在地居民參與。目前新北市4個保護區只有5.08平方公里，約占新北市海域0.17%。如果擴大到沿岸三海浬的帶狀保護，面積將超過200平方公里，雖然仍不到新北市海域的10%，核心區比例也不到1%，但足以奠定大範圍保護區成功的基礎。

不過，劃定範圍大不代表一定成功。新北市政府還需要完整的管理計畫，包含持續科學監測、訂定適當管制措施，確實執法，以及視成效定期檢討調整，才能增加成功的機會。

Q3：草案禁止使用魚槍（含自由潛水及使用潛水器）、但保留釣具。從您的觀點，不同採捕方式如自潛魚槍、水肺魚槍、垂釣、徒手採集等，對礁岩資源的衝擊該如何比較？差別管制的科學基礎是什麼？

重要的不是比較採捕方式差異，而是建立符合不同活動特性的差異化管理制度。

海洋資源減少通常不是單一因素造成的，也不能簡化成哪種漁法比較永續，重點取決於有多少人，多頻繁使用。目前的問題是不清楚有多少人從事這些活動，以致很難比較。重點應是依據不同漁業、釣客、魚槍的特性差異化管理，設法兼顧各使用者的權益及資源永續。

對釣客來說，可以藉記錄魚體大小管理，例如過大或過小的魚體應釋放。至於魚槍，除了可能因捕撈量過大而減損資源外，也涉及潛水安全。國際上有不同做法，例如經訓練才能取得使用許可，或是在珊瑚礁等生態敏感區禁用。

Q4：從您的研究或國內外經驗看，漁會、市府與民間團體間的對話要成功取得共識，而非流於形式，關鍵條件是什麼？

關鍵在長期、穩定的對話機制，讓各方都有參與機會。政府提出保護區草案預告，就是希望讓社會各界有機會表達意見。過往釣客、水肺與自由潛水者、漁獵者比較分散，政府不容易找到對象對話。此次預告促成民間團體組織起來，也增加彼此溝通的機會。如果能建立這樣的機制，就有可能找到大家都能接受的管理方式，將是台灣海洋治理的重要契機。

這是好的開始。最終目標是讓大家都能使用海洋，也讓海洋恢復健康。我們可以用科學討論怎麼做才有效，但最後如何決定，將取決於整個社會對海洋的價值觀與選擇。

 


2026年08月14日
中央研究院生物多樣性研究中心研究員 陳昭倫

Q1：以您對台灣岩礁與珊瑚礁生態的了解，東北角海域目前的狀態如何？我們目前知道的資訊有哪些？管制還需要哪些科學資訊或研究證據？

東北角是一個高度異質的岩礁—非礁型珊瑚群聚生態系，不能直接套用熱帶珊瑚礁的管理模式。台灣海洋環境的空間差異本來就很高，西北與東南海域在物種組成、環境條件及資源利用方式上都有明顯差異，管理也應因地制宜。目前新北市提出的重要警訊，包括沿岸漁獲量由2012年的5,919公噸降至2024年的3,516公噸，以及多種經濟魚種出現體型小型化。這些資料足以說明「資源狀況值得警戒、需要管理」，但不能直接證明是哪一種採捕方式造成，也不能以總漁獲下降直接推論岩礁魚類族群下降的原因。真正缺少的是可歸因的資料。至少需要長期建立以下資料：不同漁法的採捕頻率與勞力、物種組成、體長、數量、季節、採捕地點，以及魚類族群體長結構、繁殖個體、新個體加入族群數、棲地狀態、水溫、水質和人為活動。

目前證據足以支持加強管理，但還不足以將資源衰退歸因於特定漁法。管理可以先做，但監測必須同步開始，才能知道措施到底有沒有效。

Q2：從點狀保育區擴大為3海浬帶狀並採三級分區，尺度是否合理？國際經驗的成效如何？這樣的設計在生態上與管理上，要成功且有效的關鍵是什麼？

我不反對從零碎的點狀保育區，走向較完整的沿岸生態系管理，但3海浬是管理尺度，不是已被證明的生態學臨界值。真正應該先問的是：要保護什麼？重要岩礁、珊瑚群聚、產卵場、育幼場在哪裡？主要目標物種的活動範圍與棲地連通性有多大？回答這些問題之後，才能判斷3海浬是否適當。

國際經驗也顯示，保護區的成效並不是由「面積」單獨決定。全球研究發現，效果最好的保護區通常同時具有較高保護強度、有效執法、足夠時間、足夠面積及一定程度的生態隔離；只畫出範圍、卻沒有相應管理，往往與一般漁區沒有明顯差異。三級分區可以做，但每一區首先要有清楚的管理目標。核心保育區也不能因為名稱叫「核心」，就直接等同國際文獻中的禁採區，而是要看裡面究竟允不允許採捕。新北這次的核心保育區其實允許採捕，因此不等同於禁採區。另一方面，「有限利用區」並非必然無效。大堡礁的研究發現，允許有限釣魚、但禁止打魚的局部保護區，在特定情況下魚類生物量可以接近禁採區。這表示分區和差別管理具有科學可能性，但不能把其他地方的規則原封不動搬到東北角。

所以成功的關鍵，可濃縮成四件事：明確目標 → 基準線與長期監測 → 真正能執行的規則 → 定期依資料調整。

Q3：草案禁止使用魚槍（含自由潛水及使用潛水器）、但保留釣具。從您的觀點，不同採捕方式如自潛魚槍、水肺魚槍、垂釣、徒手採集等，對礁岩資源的衝擊該如何比較？差別管制的科學基礎是什麼？

不同採捕方式不能只用「魚槍／非魚槍」二分，而應比較其實際漁業壓力與潛在威脅。至少要考慮六件事：可到達深度 × 作業時間 × 物種選擇性 × 體型選擇性 × 採捕死亡率 × 總採捕量。

其中，我支持禁止使用水肺、咬管等潛水器、使用魚槍採捕。理由不是因為它叫「魚槍」，而是因為人工供氣解除了人體閉氣所形成的時間及深度限制，讓原本可以待在深水避難空間的大型魚類也持續受到採捕。馬里亞納島的長期資料顯示，利用潛水器射魚，特別容易捕捉大型礁魚，並與鸚哥魚等功能性魚類體型下降有關；研究直接建議禁止水肺魚槍採捕（SCUBA spearfishing），以保留深水避難空間。

自由潛水魚槍則應與水肺魚槍分開評估。自潛受到潛水時間與深度限制。魚槍則具有高度物種及體型選擇性、誤捕非目標物種的機會低，但也可能用於選擇性移除大型繁殖個體。因此不能說它「沒有衝擊」，但目前也不能在沒有在地比較資料下，就直接宣稱其整體生態衝擊必然大於垂釣。

垂釣同樣造成採捕死亡，而且如果參與人口很大，累積的總死亡量可能非常可觀。根據《報導者》估計，新北市合法持有及常用魚槍約數百人，但依海保署按人口比例的估算，新北市海釣與潛在釣魚人口，預估約有30萬至40萬人。徒手採集則對移動能力低、定棲性的貝類、海膽及其他無脊椎動物特別容易造成局部耗竭。

因此真正合理的管理建議是根據以下資訊判斷：物種×最小體長×繁殖季×數量×漁具／漁法×努力量（採捕頻率與勞力）；而不是只禁止一種看得見的工具。

另外一個重點是目前網路販賣漁獲猖獗，但法律明文規定「未經主管機關核准並取得漁業證照，不得以採捕漁獲從事營利性漁業」。《漁業法》第6條規定，在公共水域經營漁業應經核准並取得漁業證照；違反者依第64條可處3萬至30萬元罰鍰。漁業署也曾明確說明，休閒釣魚若漁獲僅供自用，不屬經營漁業；一旦拿去販售營利，就涉及未經核准經營漁業。

因此不論是在岸邊賣、賣給餐廳，或藉Facebook、LINE等網路媒介出售，重點不是交易平台，而在是否將休閒採捕轉為營利性販售。這一部分其實已有現行法源，問題是執法，而不是再訂一條新規定。

Q4：從您的研究或國內外經驗看，漁會、市府與民間團體間的對話要成功取得共識，而非流於形式，關鍵條件是什麼？

我認為真正有效的共同治理，不能只靠由下而上的參與，也不能只靠政府由上而下制定規則。關鍵是兩者必須真正對接。如果中央與地方主管機關沒有能力接住這些資料、需求與合作意願，由下而上的參與最後仍然無法轉化成治理。

在東北角這個案例裡，至少有三個重要的治理層級必須真正進場。

第一是農業部漁業署。依《農業部漁業署組織法》，漁業署本就負責漁業資源養護管理措施的規劃、執行與監督，以及漁業調查評估與科學研究；沿近海漁業組的法定職掌更包括沿近海漁業資源保育、漁獲資料蒐集與查核、漁場環境管理，以及娛樂漁業管理。所以漁業署不能只在爭議發生時扮演協調角色，更應該承擔資源管理、資料制度建立與現行《漁業法》落實執法的責任。如前一題回應所提，休閒採捕所得漁獲轉為營利販售等既有違法行為，漁業署不能一方面缺乏執法，另一方面又不斷以新增禁令處理資源問題。既有法律先執行，新的管制才有治理正當性。

第二是海洋保育署。海保署的法定職掌包括海洋生態環境保護、生物多樣性保育、海洋保護區域整合規劃，以及海岸與海域管理協調。因此如果東北角未來的管理目標不只是漁業產量，而是整體岩礁生態、生物多樣性與保育區成效，海保署就不能缺席。它應該把生態監測、保育成效評估與漁業管理資料整合起來。

第三是新北市政府。依現行《漁業法》的治理架構，直轄市政府本身也是地方主管機關。新北市漁業及漁港事業管理處目前已有漁業管理、漁業執照、管制漁業管理與漁業調查統計等職掌。因此市府不能只是「提出草案的人」，也必須成為長期監測、資料公開、執法與定期檢討的責任主體。

所以我認為真正有效的共管不是：民間提意見 → 政府聽完 → 公告政策。

而應該是：地方提出問題與知識 → 科學共同產生資料 → 主管機關接住 → 轉化為管理措施 → 執法 → 監測成效 → 再共同修正。

這才是一個完整的滾動式共同管理的循環（adaptive co-management cycle）。

共同治理不能只有地方願意合作，更需要治理機關有能力回應。由下而上的聲音如果沒有制度性的出口，最後仍然只是參與。只有當漁業署、海保署與地方政府願意共同承擔資料、管理與執法責任，參與才會真正變成治理。

 


2026年08月14日
國立臺灣海洋大學／國立中山大學榮譽講座教授、中央研究院生物多樣性研究中心前代主任及執行長 邵廣昭

Q1：以您對台灣岩礁與珊瑚礁生態的了解，東北角海域目前的狀態如何？我們目前知道的資訊有哪些？管制還需要哪些科學資訊或研究證據？

（1）東北角海域目前珊瑚礁生態的狀況如何，取決於我們拿什麼時期的資料比較。若只和最近幾年相比，可能感受不到太大的變化；但若比較二、三十年前，甚至更早的海底景象，就會發現魚類的種類與數量已明顯減少，大型魚和魚群更難見到。這就是所謂的「海洋背景值下降（Shifting Baseline）」或「移動基線症候群（Shifting Baseline Syndrome）」：人們逐漸以已經退化的環境作為新的正常標準，而忽略了更早以前豐富的海洋生態。

我自1975年開始學習水肺潛水，從事魚類分類及生態調查，是台灣早期以潛水方式研究魚類的學者之一。多年來潛遍台灣及離島的珊瑚礁海域，最深刻的感受就是：過去海底游魚四出、美不勝收，如今卻常常要四處尋找，還不一定找得到。這正是我們推動海洋保育的原因：希望下一代仍有魚可觀賞、有資源可研究，也能享用永續的海鮮。

（2）要了解海洋生態究竟惡化得多快，最重要的是累積長期資料，做今昔比較。然而，台灣長期且公開的海洋生態資料仍相當有限。我過去曾整理北部海域長達30年的核電廠魚類撞擊採樣資料，發現魚類種類及數量已降至早期約四分之一。北部及東北部岩礁潮池長達20年的資料，以及40至50年前的歷史資料，也顯示魚類多樣性大幅下降。過去一次可採到兩、三百種魚，現在往往只剩二、三十種，許多漂亮的珊瑚礁魚類及具經濟價值的魚類已難以見到。官方漁獲統計亦顯示，新北市（原台北縣）沿近海漁業自1980年至今，不同漁法的年漁獲量普遍已減少一半以上。

（3）因此，海洋保育必須採取「預防原則（Precautionary Principle）」。海洋環境廣大而複雜，過度捕撈、棲地破壞、污染及氣候變遷彼此交互作用。若一定要等到科學完全證實原因、確定生態已嚴重受損才採取行動，往往已經為時太晚。缺乏完整數據，不應成為延後保育及限漁措施的理由。

積極劃設海洋保護區、擴大核心區及完全禁漁區，並加強有效管理，已是全球海洋保育的重要方向。台灣應順應國際潮流，而不是讓保育倒退。三十多年前，許多資深潛水者曾倡議「放下漁槍，拿起相機」，如今海底攝影已成為普遍風氣。未來也應推動「友善釣魚、永續資源」，採取「小魚放生、大魚適量」的槽型體長限制（slot limit），對特大型魚更應「留影不留魚」，讓繁殖力較高的大魚留下來。海洋保育應該「往好的去比，而不要往差的去比」，共同為下一代保留一個仍然充滿生命的海洋。

 


2026年08月14日
東海大學生命科學系教授 溫國彰

Q1：以您對台灣岩礁與珊瑚礁生態的了解，東北角海域目前的狀態如何？我們目前知道的資訊有哪些？管制還需要哪些科學資訊或研究證據？

現況與已有資訊：

根據國家海洋研究院委託國立臺灣海洋大學的調查成果，與我們團隊今年基礎調查，及過去在東北角潛水的經驗，東北角海域屬於高緯度的亞熱帶岩礁與珊瑚礁交會生態系。調查報告顯示，熱點如龍洞灣，呈現高度的棲地異質性，底棲生物與魚類多樣性豐富，且具明顯的空間與季節動態差異。但確實近年的漁業壓力逐漸增加，水下鮮少看到較大型的礁區魚類。

理想管制所需的科學資訊缺口：

要達成完全精準的管理，理想上需要目標魚種的生活史（如性成熟體長與生殖季節）、棲地喜好、採捕人口的空間分布，以及劃設後的長期監控數據。初期可以藉國外文獻及初步評估蒐集上述資料。

建議「先行動、再滾動修正」的保育策略：

科學資料不足，不應成為停滯不前的藉口。在完整科學數據蒐集齊全之前，建議優先採取預防性原則（Precautionary Principle），分區保育和採集體長與數量限制。

快速劃設分區可先從訪談在地漁民、資深潛水員與釣客，盤點關鍵棲地，劃出「核心區」、「緩衝區」與「永續利用區（一般管制區）」。

要即時管理永續利用區，應立即在永續利用區內建立採捕登記制度、參考現有文獻設定初步的體長限制，並以保守的休閒採捕量上限控管。未來配合長期的生態與採捕監測，再定期、如每四年滾動式修正。

Q2：從點狀保育區擴大為3海浬帶狀並採三級分區，尺度是否合理？國際經驗的成效如何？這樣的設計在生態上與管理上，要成功且有效的關鍵是什麼？

劃設尺度的檢討與科學依據：

草案提出「3海浬」的邊界，其科學與管理理由尚待釐清，可能與現行近海底拖漁船禁漁區的3海浬規範有關。若排除底拖漁船的作業考量，劃設尺度與分區應回歸「海洋棲地熱點」與「地形結構」的科學資訊。

建議依據實務需求精準分區，例如將潛水與水域活動熱點規劃為遊憩區，將生物多樣性高、關鍵育幼或產卵棲地劃為保育核心區。

國際保護區（MPA）經驗與核心區規範：

國際上的保護區核心區，不見得都要全面禁止人員進入。若核准休閒潛水者進入核心區，必須嚴格執行「零人為干預」與行為約束。

目前網路上常看到潛水員騷擾、觸碰甚至採集海洋生物的行為，雖然這不屬於休閒漁業採捕，但在環境保護優先的前提下，核心區內必須嚴格禁止任何採集或破壞棲地的行為。

成功管理的兩大實務關鍵：

罰則具實質威嚇力。台灣現行海洋保育罰則的金額，已多年未隨 GDP 與生活水平調整，對違規者缺乏威嚇效果。

將罰金轉換為執法能量。在查緝人力與物力普遍匱乏的情況下，可參考國際經驗，將違規罰金專款專用，補充巡守裝備、執法配備與巡查人力，解決執法資源不足的瓶頸。

Q3：草案禁止使用魚槍（含自由潛水及使用潛水器）、但保留釣具。從您的觀點，不同採捕方式如自潛魚槍、水肺魚槍、垂釣、徒手採集等，對礁岩資源的衝擊該如何比較？差別管制的科學基礎是什麼？

草案若僅針對「單一漁具（如魚槍）」實施全面禁止，卻缺乏足夠的生態衝擊數據支持，極易引發不同海域使用者團體之間的爭議與不公感。

魚槍其實具備高度的「目標選擇性」。與其全面禁止，不如將魚槍與釣魚等其他休閒漁業活動納入同一套規範，以嚴格的「尺寸限制（最小／最大體長）」與「每日採捕數量上限」，即可有效控制對大型成魚的採捕壓力。

在國際上，考量到氣瓶潛水（水肺）具有長時間停留深度、生物避敵空間大幅壓縮的特性，確實許多資源較匱乏的地區會強制禁止水肺潛水（氣瓶）漁獵。台灣可以藉社會討論，先釐清是否初步限制「水肺潛水漁獵」等高風險潛水器具，而非一刀切地禁絕所有魚槍採捕。

Q4：從您的研究或國內外經驗看，漁會、市府與民間團體間的對話要成功取得共識，而非流於形式，關鍵條件是什麼？

關鍵一：納入在地生計與基礎採捕需求。國際學者Natalie Ban等人在海洋保護區與社區保育的研究中強調，保護區若忽視在地居民的基礎生計、傳統文化或小型漁業需求，往往會引發強烈排斥而導致管理失敗 [1]。

對話的關鍵在於尊重並滿足在地的基本採捕需求。在劃設保護區時，可設計「永續利用區」，建立嚴謹的「登記採捕制度」與「合法採捕販賣之核准機制」。讓生計型小型漁業或在地居民在合規、可追溯的前提下繼續作業，才能將對立轉化為合作[2]。

關鍵二：以海域空間規劃與共同管理打破對立。避免標籤化特定族群或單一採捕工具，應將在地漁民、自潛員、釣客、水憩業者與專家共同納入管理委員會[2][3]。

從「議題盤點」與「地圖繪製」階段，即讓利害關係人深度參與，共同規劃核心區與永續利用區的邊界與規則[4]。

關鍵三：建立透明回報機制與執法收益回饋。藉登記採捕與漁獲回報，建立透明且具公信力的在地數據，作為後續滾動修正的基底。

同時落實嚴格執法，並將違規罰金專款專用，回饋在地巡守與保育補助，讓在地社群能從「資源復甦」與「參與管理」中實質獲益，達到永續共贏。

利益聲明：我目前有協助執行「114年-115年東北角暨宜蘭海岸國家風景區海域資源保護區初步生態調查及管理評估計畫案」，此計畫內的生態調查，主要執行單位為「研海生態」。另外，因為支持魚槍平權，目前為「台灣永續漁法漁獵推廣協會」的理監事。

 

[1] Ban, N. C., Watkins, H. V., Forrest, R. E., Frid, A., Holt, C. A., Hall, S. J., ... & Neasloss, M. R. (2026). Weaving Indigenous and Western knowledge systems across a continuum of knowledge and decision-making spaces. Current Opinion in Environmental Sustainability, 81, 101644. （西方保育科學不該是唯一的解答，更不該將在地知識降格為『數據補充』。真正的永續治理，是把在地傳統採集知識與西方科學『平起平坐地織入（Weaving）』決策過程中。）

[2] Mascia, M. B., & Claus, C. A. (2009). A property rights approach to understanding human displacement from protected areas: the case of marine protected areas. Conservation Biology, 23(1), 16-23. (分析劃設保護區造成在地傳統使用者權利位移與經濟衝擊)

[3] Bennett, N. J., Katz, L., Yadao-Evans, W., Ahmadia, G. N., Atkinson, S., Ban, N. C., ... & Wilhelm, A. (2021). Advancing social equity in and through marine conservation. Frontiers in Marine Science, 8, 711538. (探討海洋保育如何融入社會公平正義，避免侵害在地社群權利)

[4] Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework. Target 22. 確保原住民、在地社區、婦女與女童、兒童與青少年以及身心障礙者，在生物多樣性相關的決策中擁有充分、公平、包容且有效的代表權與參與權。