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隨著氣候影響加劇且對全球最貧困的人口造成最嚴重的衝擊，聯合國環境規畫署（UNEP）的《2024調適差距報告：不計代價》（Adaptation Gap Report 2024: Come hell and high water）指出，各國必須大幅加強調適力度，在COP29上承諾推進財政行動是一個起點。

• 相較於工業化前，全球平均溫度已經上升近1.5°C，最新預測（來自《2024排放差距報告》）顯示，除非立即且大幅度的減少溫室氣體排放，否則本世紀氣溫可能上升至災難性的2.6-3.1°C。
• 因此，現在十年內迫切需要大幅度擴大調適規模，以應對日益嚴重的氣候衝擊。然而，調適資金需求與當前國際公共調適資金的金流之間存在巨大落差，阻礙調適進程。
• 發展中國家經歷越來越多損失與損害的同時，也正在應對日益加重的債務負擔。因此有效且充足的調適，涵納公平和公正，比以往任何時候都更加緊迫。
• 各國可以在亞塞拜然巴庫舉行的COP29，採取更具雄心的「新的氣候金融集體量化目標」（NCQG），並在明年初提出的下一輪氣候承諾或國家自定貢獻（NDC）中納入更強而有力的調適內容，加快調適的步伐。這些承諾預計在巴西貝倫舉行COP30前提出。
• 有鑑於挑戰的規模，縮小調適資金缺口還需要創新的方法和有利因素，來調動額外的財政資源。
• 除了資金外，也需要加強建設能力和技術轉移，以提高調適行動的有效性，這與COP29的聚焦實施方式的方向一致。
• 總體而言，需要加強努力，透過阿聯酋全球氣候韌性框架的11個標的，來實現全球調適目標。

國際公共調適資金的金流正在增加，但需求與實際提供的資金之間仍然存在巨大差距。

• 流向發展中國家的國際公共調適資金從2021年的220億美元增加至2022年的280億美元：這是自《巴黎協定》以來資金總額最大，增加比例也最高增的一次。
• 這反映了我們正朝著《格拉斯哥氣候盟約》發展，這份盟約敦促已開發國家到2025 年，向發展中國家提供的調適資金，應從2019年的約190億美元，至少增加一倍。
• 然而，即使實現《格拉斯哥氣候盟約》的目標，據估計每年缺額達1,870億至3,590億美元的資金缺口，也只能縮小約5%。

調適的規畫和實施總體上正在增加，但速度還不夠快，需要更多的支持和更大的雄心。

• 目前有171個國家制定至少一個國家調適政策、策略或計畫。其中51%的國家擁有第二個，20%的國家擁有第三個調適規劃。
• 在沒有國家計畫方針的26個國家中，有16個正在制定調適方針，但有10個國家沒有任何計畫的發展跡象，其中有7個在脆弱國家指數中排名靠前。
• 發展中國家的國家調適計畫（NAP）潛在效果參差不齊，顯示需要持續為發展中國家的調適計畫提供專門的支持。
• 儘管調適行動在某些時候有所下降，但整體趨勢仍在上升。然而，根據《聯合國氣候變遷綱要公約》（UNFCCC）下的融資機構所資助的調適項目評估顯示，約有一半的項目結果不理想，或因沒有長期資金的支持，無法永續。
• 各國報告了「國家調適計畫」的實施進展，但所有國家評估調適行動的充足性和有效性後都發現，有鑒於氣候風險日益增長，現有調適行動的規模與速度仍不足以應對風險。

無論在公部門或和私部門，有利因素、新方法和金融工具是解鎖調適資金的關鍵。

• 對於公部門，這些有利因素包括建立基金和融資機制、規畫氣候財政和編列氣候預算、讓調適行動主流化，納入國家發展規畫、中程預算，以及調適投資規畫中。
• 可以增加調適資金的新方法和金融工具也不斷出現，包括風險融資、保險相關工具、績效導向的氣候韌性基金、韌性貸款和債券、債務換調適（debt for adaptation swaps）[1]，以及生態系統服務給付（payments for ecosystem services）[2]。
• 對於私部門，可以通過氣候風險揭露框架[3]、轉型計畫和調適分類標準[4]來鼓勵投資，並加強利用公共資金降低私部門融資風險（混合型金融）。這些可以藉由調適加速器（adaptation accelerator）[5]和平台來支持。
• 調適的金流需求增長，可以藉改革國際金融機構和多邊開發銀行來支撐。

應對氣候挑戰需要更大額的調適資金，以及更具戰略性的投資方式，也必須考慮最終由誰承擔調適成本。

• 為了應對氣候挑戰的規模，調適資金需要從關注短期、以專案為基礎和回應性的行動，轉向更具前瞻性、戰略性和轉型的調適行動。
• 這需要在獲得融資難度較高的領域採取更多行動。像減緩一樣的對待調適，例如關注技術選擇，或只在乎最易獲得融資的領域，將無法實現調適所需的規模和類型。
• 關於誰該承擔調適成本的問題，也尚未解決。在許多融資模式中，調適的最終成本由發展中國家承擔；這可能有助於縮小資金缺口，但不符合「共同但有區別的責任」和「個別能力」原則，也不符合「污染者付費」原則。

建構能力和技術轉移對增強發展中國家的調適能力至關重要，但需要改變當前的運作方式以加速調適行動。

• 回顧能力和技術需求的需求，在《聯合國氣候變遷綱要公約》的文件中，幾乎無所不在，主要集中於水、糧食和農業。然而，滿足這些需求的各式努力往往缺乏協調、昂貴且短期。
• 有一些因素降低了當前提供技術轉移的效果，其中最普遍的是經濟和財政的限制，例如高額的前期投資成本、難以獲得貸款，以及法律和監管框架往往需要更多國內政策支持，來促進技術和技能的發展和轉移，這對發展中國家至關重要。
• 支持建構能力的介入措施應調動現有的能力，均衡的重視硬實力（技術）和軟實力（有利條件），並將性別平等和社會包容性的考量置於核心位置。
• 需要更強而有力的證據基礎，來為建構能力的介入措施和技術轉移的優先事項提供訊息，包括來自監測和評估的證據。這包括有關能力和技術需求的證據、適用於不同受影響群體的方法，以及實際成本。
• 建構能力和技術轉移計畫應支持調適行動跨部門、規模和優先發展，並推動轉型變革。目前往往過於技術優先，並專注於應對國際承諾或立即的危機，這限制了朝向更深度變革的努力。
• 發展調適策略應立基於對需求的整體理解，而非從推動特定技術的角度出發，使其成為更廣泛發展戰略的一部分。

參考資料與編註：

[1]債務換調適（debt for adaptation swaps），過去開發中國家減緩與調適的資金，多來源於向國際開發銀行或富裕國家融資。但受限於這些國家往往需要同時面對氣候災難的衝擊與還款壓力，外債高築的情況下，陷入經濟上為求快速賺取利潤，但選擇破壞環境的開發方法，導致環境崩壞，應對氣候災難能力降低，持續借款的惡性循環。為此在COP27開始討論以豁免借款國貸款的方式，將原本用於還款的資金導向氣候調適計畫，但目前仍無實質的定論。

[2]生態系統服務給付（payments for ecosystem services）提供經濟誘因，鼓勵採取對保護生態系統有利的作為的策略。

[3]氣候風險揭露框架（climate risk disclosure frameworks）是「氣候相關財務揭露工作組」（Task Force on Climate-related Financial Disclosures, TCFD）下的概念。目的是透過一致的氣候相關財務資訊揭露方式，幫助投資者、貸款人等理解企業所面臨的氣候相關風險與機會。

[4]調適分類標準（adaptation taxonomies）是聯合國減災辦公室（UNDRR）提出的兩套分類方法。一個與氣候債券倡議共同開發，為投資者提供一個結構性和標準化的方法，來評估投資是否與氣候調適目標一致。另一個與國際環境與發展研究所共同開發，目的是為了協助公部門辨識和追蹤其氣候調適和減災相關的預算分配與支出。透過這個分類法，可以協助政府發現資金缺口、監測支出的有效性、提高透明度。

[5]調適加速器（adaptation accelerator），是聯合國秘書長古特雷斯的倡議，目標是推廣一種新的合作模式，結合政府、金融家和發展夥伴，支持發展中國家將國家調適計畫轉為整體經濟的投資計畫，並提供一系列可融資項目，大規模吸引公、私部門的融資。