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編譯：台灣科技媒體中心

在全球氣溫上升和氣候衝擊加劇的背景下，聯合國環境規畫署（UNEP）於2025年10月29日，發布《2025年調適差距報告：空轉》（2025 Adaptation Gap Report: Running on Empty）指出，發展中國家在調適氣候變遷方面有巨大的資金缺口，正危及生命、生計和整個經濟。

• 今年度報告指出：
  • 到2035年，開發中國家的調適資金需求，至少是當前國際公共調適資金的12倍。
  • 若目前趨勢持續，《格拉斯哥氣候盟約》的目標，「在2025年，將2019年調適資金翻倍至約400億美元」，將無法達成。
  • 新集體量化目標（NCQG）不足以滿足開發中國家於2035年的調適資金需求。
  • 雖有跡象顯示，氣候調適規畫與執行有所改善，但幅度仍相當有限。
  • 需要一場全球集體行動，如同巴西COP30主席所稱的「全球合力（mutirão global）」，以縮小氣候融資缺口並加速行動，公私部門的資金都必須同步擴大投入。
  • 《2025年調適差距報告》也探討了「巴庫至貝倫路線圖（Baku to Belém Roadmap）」邁向 1.3 兆美元目標的機會，以及私營部門如何在這項全球合力中發揮關鍵作用。
• 調適規劃與執行的現況
  • 可以看見氣候調適規劃的進展，但分布不均。 有效的規劃對於減少並應對當前與未來的氣候風險至關重要，因此，建立完善的國家層級調適規劃工具是衡量全球調適目標進展的重要指標。
  • 全球197個國家中，有172個國家已制定國家氣候調適計畫、策略或政策。在其餘25個國家中，僅有4個尚未開始制定相關規劃。但有36個國家的調適計畫已過時，或超過十年未更新， 這使得這些計劃，在當前及未來氣候情境下的相關性與有效性，受到質疑。
  • 各國在將氣候調適納主流化方面也展現進展。這是阿拉伯聯合大公國《全球氣候韌性框架》（UAE FGCR）中關於調適規劃目標的另一核心要素。多數小島嶼開發中國家已將調適策略深度融入國家發展計畫與政策之中*顯示在這些國家內部，調適已成為更廣泛發展規劃流程的一部分。雖然在《透明度雙年報》（Biennial Transparency Reports, BTRs）中提到，關於調適主流化的資訊往往不足，且應在 2026 年提交的報告中加以強化。但在BTRs仍有59%的國家至少通報過一次將調適納入非氣候相關計畫或策略的案例，顯示越來越多國家正持續推進調適主流化的進展。
  • 聯合國氣候變遷綱要公約旗下資金的撥款創下新高，氣候調適執行亦有進展，但仍存在落差。2024年，來自「調適基金」、全球環境基金及綠色氣候基金等機制的調適執行資金總額，飆升至近9.2億美元。這一數字較2019-2023年的五年移動平均值（4.94 億美元）增加了86%。然而，這一增幅可能不永續， 預期2025年後財政壓力進一步加劇。
  • 《透明度雙年報》（BTRs）中超過1600項調適行動的分析所呈現的趨勢，例如23%的行動以生物多樣性與生態系為目標， 其次為糧食與農業、水，健康、減貧與生計相關的調適行動比例明顯偏低， 而與文化遺產相關的調適資訊幾乎完全缺乏。這樣的行動方向，也反映在各國的「國家自定貢獻」（NDCs）和「國家調適計畫」（NAPs）中所界定的優先領域。
  • 近四分之三的調適行動成果資訊屬於直接產出，例如風險評估、培訓課程，或建立氣候資訊系統等。有關成果（16%）與影響（12%）的資訊仍不普遍。 這些內容包括：採用與調適相關的技術、獲得氣候服務、調適行動帶來的韌性提升、水資源可用性提升或農業產量增加等。
  • 未來各輪的 BTRs 應更著重於調適行動的成果與影響，以便更準確地評估調適執行的有效性與充分性。
• 氣候調適資金的現況
  • 調適資金缺口並未縮小，依目前趨勢，將無法達成《格拉斯哥氣候盟約》「將2019年的國際公共調適資金翻倍至2025年達到約400億美元」的目標。鑑於新集體量化目標（NCQG）的時程，有必要重新評估調適資金缺口，並與2035年目標對齊。
  • 重新分析估計，到2035年，開發中國家的調適成本約為每年3,100至3,650億美元（以2023年價格計）。相對而言，2023年已開發國家提供給開發中國家的國際公共調適資金，僅260億美元（以2023年不變價格計）。與2022年的280億美元相比略有下降，主要是因為多邊開發銀行資金減少所致。
  • 比較調適資金的需求，以及當前的金流，顯示至2035年每年仍存在2,840至3,390億美元的資金缺口，需求量是現行資金流的12至14倍。
  • 相對正面的消息是，最不發達國家（LDCs）與小島嶼開發中國家（SIDS）的資金缺口相對較小，但仍遠遠低於其實際需求。
  • 債務型融資工具的重要性日益上升，非優惠貸款已超過優惠貸款，引發對長期負擔能力與公平性的擔憂。
  • 除了資金總量外，金融工具的組成也十分關鍵，特別是NCQG文本強調優惠融資的必要性。儘管2022至2023年間有70%的國際公共調適資金屬於優惠性資金，但令人擔憂的是，債務工具仍占主導地位，平均佔整體資金流的58%。
  • 非優惠債務工具比例的上升，導致人們憂慮長期負擔能力、公平性，以及「調適投資陷阱」的風險——即氣候災害加劇債務，使各國更難投資於調適行動。
  • NCQG的目標不足以滿足調適資金需求。在COP29，NCQG設定目標，由已開發國家在2035年前，每年提供至少3,000億美元資金，用於支持開發中國家的氣候行動。這個目標看似明顯高於先前的1,000億美元目標。
  • 但仍不足以滿足2035年的調適資金需求，原因有二。首先，NCQG未考慮通貨膨脹，因此其3,000億美元指的是2035年的名目值。若以3%的年均通膨率（過去十年平均值）調整，則調適資金需求，將在2035年增至每年4,400至5,200億美元。其次，NCQG涵蓋減緩與調適，截至目前在COP的談判中尚未就調適的子目標達成共識。
  • 《2025年調適差距報告》評估了2035年調適資金需求的高低兩種情境，發現無論哪種情境，僅靠國際公共融資都無法填補調適資金缺口。
• 縮小調適資金缺口
  • 私部門資金可協助填補缺口，但其整體貢獻可能仍然有限。《2025年調適差距報告》建立了一個類型學架構，用以評估不同類型的調適行動及其公共與私部門的角色分工。結果顯示，在各國國家調適計畫（NAPs）與國家自定貢獻（NDCs）中被列為優先的國家層級調適行動中，約有四分之三的資金由公共部門資助，但另有四分之一的調適活動可由私部門參與，例如氣候智慧型農業。
  • 考量現實可行性後，調適差距報告估計私部門可滿足約15%至20%的國家調適資金需求，到2035年約每年500億美元。然而，各國及各部門的私部門參與比例差異顯著。在中上收入國家中比例較高，而在低收入國家中則顯著偏低；同時主要集中於特定領域，尤其是農業、水資源與基礎設施。此外，目前私部門資金流量極低，每年僅約50億美元，因此即使要達到上述貢獻水準，也需透過明確的政策行動推動。
  • 報告認為可能需要混合融資方案，以公共資金來降低投資風險並擴大私部門投入。由於調適相較於減緩的槓桿與動員比率較低，為促進私部門投資，可能仍需大量優惠性公共資金的支持。
  • 創新模式可提升私部門的投資意願，但不太可能彌補資金缺口。報告分析了有關調適加速器、育成計畫與平台的最新資訊，以辨識私部門在調適領域的新解方、融資工具與商業模式。研究發現了許多創新作法，但同時也印證了前述結果：相關機會主要集中在農業領域，而多數創新案例聚焦於中等收入國家。
  • 此外，對「融資」（financing）與「資金來源」（funding）之間差異的關注仍不足，因為多數創新模式最終將調適成本轉嫁回開發中國家或個別家庭。因此，這些模式雖可縮小「融資缺口」（即資金由誰提供），卻無法縮小「資金缺口」（即最終由誰負擔成本）。
  • 報告認為「巴庫－貝倫1.3兆美元路線圖」必須以公平方式引導縮小調適資金缺口，並避免加深開發中國家的脆弱性。
  • 報告的建議如下：
    • 透過減緩行動與避免錯誤調適，控制調適資金缺口的擴大。例如，該路線圖可強調逐步取消化石燃料補貼及減少對化石燃料基礎設施投資的重要性，以呼應全球盤點中關於能源轉型的呼籲。
    • 為避免「錯誤調適」提供指導方針，例如針對脆弱性的根源進行處理，包括在國內公平分配資金、提升能力與資源取得、改善權力不對等，並確保調適行動由在地社群主導。
    • 透過引入新的資金供應者與融資工具，增加調適資金的總量。這包含將資金來源與支持方式，擴展至補助與貸款之外的多元途徑。該路線圖可明確指出，其他行動者（非義務方）可自願參與，縮小調適資金缺口的可行工具與途徑，並確保其過程透明且可問責。
    • 讓更多金融行動者，將氣候韌性納入其金融決策過程。路線圖可指出如何促使中央銀行、商業銀行、信用評等機構與出口信貸機構等在放貸與評級決策中更重視氣候韌性因素。這將有助於管理實體風險並提升調適能力。